自20世纪90年代开始,我国以“三河三湖”(淮河、辽河、海河、太湖、巢湖、滇池)、三峡库区、南水北调沿线等流域为重点,开展流域水污染防治工作。20多年过去了,水质状况并没有从根本上得到改善,我国流域水污染形势依然严峻,流域水污染治理任重道远。

　　水污染防治法修订专家研讨会近日在京召开,全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅主持会议,与会专家就完善水污染防治法方面的相关问题进行了讨论。多位专家认为,我国一些地区水环境质量差、水生态受损重、环境隐患多等问题十分突出,影响和损害群众健康,不利于经济社会持续发展。应倍加珍惜立法资源,用好这次修法机会,做好法律修订工作,将切实提高立法质量、确保法律得到贯彻实施作为立法目标,在充分实证调查研究的基础上,对水环境质量目标、水污染源头防控、监管制度体系、各方主体责任等方面存在的问题加以完善,切实保障水环境治理与保护的贯彻落实。

　　以保障公众健康为目的

　　近年来,我国在水污染防治方面的力度不断加大。去年,环保部副部长赵英民曾介绍,通过“十二五”时期的努力,尤其是2015年“水十条”发布以来,我国的水环境质量不断改善。2016年1至9月份,全国有监测数据的1922个监测断面中,1351个水质是Ⅲ类以上,占70.3%,同比增加4个百分点；166个是劣Ⅴ类,占总数的8.6%,同比减少1.2个百分点。

　　有关专家指出,尽管水环境不断改善,但和人民群众不断增长的环境需求相比,仍存在着不小的差距。

　　据悉,执法成本高、违法成本低,企业违法排污现象屡禁不止,仍然存在于我国水污染防治法的执行过程中。同时,我国在水污染防治中存在着末端控制污染为主、源头预防不够,流域管理上“条块分割”、同一流域水源功能管理上“部门分割”等现象。

　　据记者了解,水污染防治法自1984年颁布后历经了1996年、2008年两次修改。2015年,全国人大常委会再次将其列入修法计划。

　　2016年6月,环保部网站发布水污染防治法修订草案征求意见稿及其编制说明,面向全国公开征求意见。2016年12月,水污染防治法修正案草案提请十二届全国人大常委会第二十五次会议审议。

　　专家认为,现行水污染防治法自2008年修订实施以来,在防治水污染、保护和改善环境、保障饮用水安全等方面发挥了积极作用,但当前我国水污染日益严重,水安全形势比较严峻,启动修法工作很有必要。

　　“草案对立法目的的修改体现了生态文明建设、可持续发展等理念,强调了水生态系统健康的重要性,但保障人体健康作为水污染防治中的一个核心点在草案中体现不够,我认为应考虑增加保护人体健康方面的内容。”中国环境科学学会环境规划专业委员会常务委员、北京大学环境科学与工程学院研究员刘永说。

　　在刘永看来,草案新规定了“满足水体使用功能”,但这远不能与人体健康相比。保障公众健康应作为水污染防治的根本目的,这涉及到本法的价值取向,因此建议增加这方面的内容。

       加强信息公开公众参与

　　水环境时刻关系公民身体健康,公民对水环境污染信息的及时性要求比其他环境污染更为急迫。多位专家认为,在修改水污染防治法时,要明确规定公众参与的内容,确保信息公开,这也是对各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的有效监督方式。

　　有专家建议保留征求意见稿第十三条信息公开与公众参与的内容,即各政府有关部门应当依法公开水环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督水污染防治提供便利等。

　　“一定要强调公众参与,采取奖惩措施,鼓励群众认真履行自己的责任。”中国法学会环境资源法学研究会常务理事、北京师范大学法学院经济法学与环境资源法学教学研究中心主任冷罗生建议在草案中规定,任何单位和个人都有义务保护水环境,并有权对污染损害水环境的行为进行举报,实名举报损害水环境行为的,经查实以后给予奖励,此项规定在地方立法中已有尝试。

　　2016年1月29日,天津市十六届人大四次会议通过《天津市水污染防治条例》,扩大了公众参与和监督力度。规定除天津市政府要将水环境保护目标完成考核结果向社会公开外,公民、法人和其他组织对水污染违法行为有权进行举报。对查证属实的,要给予奖励。接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密,保护举报人的合法权益。

　　“同时,草案中有关于对水污染防治作出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定,但是没有惩罚措施,建议增加相关规定。”冷罗生说,有罚则才能戳到违法企业的痛处。

　　冷罗生认为,应增加信息公开与公众参与方面的内容并加以细化。“比如,饮用水安全信息的内容还不全面,应将其向社会公开的内容尽量在条文中列举出来,明确要求定期向社会公开,按月或按季度公开等。”冷罗生举例说。

　　“组织监测、评估饮用水安全状况应将结果向社会公开,而且最好将政府的评估、监测工作交给第三方公益组织或科研院校来进行,以增强公信力。”中国法学会行政法学研究会常务理事、清华大学法学院副院长余凌云建议,关于企业对地下水治理监测性的内容也应该公开,要接受公众的监督,人民政府应该对其辖区内的地下水情况进行监测,企业治理没有达到很好的效果,政府应担负起这个责任。

         联动协调机制有待商榷

　　2016年6月,地处长江南岸的安徽省东至县香隅镇被曝出致癌物超标136倍的剧毒污水直排当地一条长江支流通河。漆黑翻滚的黑水奔入长江,本是大片农田的灌溉水源如今却变成了有害水源,曾经肥沃的良田变成千亩荒地,植物被毒死,牲畜无法饮用,农民也不再耕种。

　　专家认为,水污染的代价是十分惨重的,与其有关的监督单位应承担相应责任。

　　鉴于此,水污染防治法修正案草案第十七条规定,国务院环境保护主管部门应当会同国务院水行政主管部门等有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府,建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联动协调机制。

　　但是对于这项规定,多位专家都认为应加以斟酌。

　　“草案新增加了联动协调机制,但这个机制在本条规定得较空泛。早前太湖也曾经施行过联动协调机制,可是效果并不明显,至少效果没有达到理想设定。”刘永指出,对于这项机制,应进一步界定职责范围。

　　在中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国海洋大学法政学院教授徐祥民看来,联动协调机制只是一个措施,之前施行这个机制是当时能想到的最好的办法,但是效果并不好,若现在继续采取联动协调机制的话,对水环境质量改善将不会起到太大的作用。

　　据了解,水污染防治工作涉及的部门类别和事权范围非常广泛,部门之间事权交叉、空白和冲突非常多。

　　有专家建议,应注重对各政府部门职责的梳理,尤其是涉及流域保护方面的职能主体和范围。

　　徐祥民认为,如果要以实现水环境质量改善为目标,就应该去掉所谓“联动协调机制”,从确保法律得到高效、充分贯彻实施的角度上明确法律责任的主体,对政府各职能部门之间、流域水资源保护机构事权划分方面的规定应职权明确、责任清晰,避免发生推诿扯皮现象。

　　“应施行有关行政区负责或编制规划内的单位负连带共同责任,由规划主体对水环境质量改善目标负责,也就是谁规划谁负责。”徐祥民说,比如太湖由江苏省人民政府、浙江省人民政府负责,责任主体应该是双方负责,也就是有关行政区或有关地区应该是负连带责任,而不是各负其责。