“从人大立法的角度来讲,这部法律的制定体现了全面依法治国条件下,人大主导立法的新特点,即综合性、全局性、跨部门的法律要由人大,包括人大常委会和人大专门委员会来主导和负责起草。”全国人大常委会委员、全国人大教科文卫委员会主任委员柳斌杰介绍,这种立法模式可以超越部门局限,解决部门之间协调的困难,避免部门利益的扯皮。由人大负责沟通文化、新闻出版广电、财政、税收、发改委等涉及公共文化政策的部门,保证了立法质量,是比较成功的。

　　广泛调研重视基层民意

　　“制定公共文化服务保障法是党中央、全国人大常委会很早就列入计划的。本届全国人大教科文卫委员会开始工作以后,我们就把这项重要法律作为头一件大事做起来。”柳斌杰向记者介绍了此次立法工作的主要思路和做法。

　　第一步就是落实立法计划,使这部法律进入全国人大常委会立法规划、年度立法工作计划,进入中央关于协调文化领域立法建议的计划。然后启动立法工作,于2014年4月成立了以教科文卫委员会牵头的10多个部门,包括中宣部、文化部、新闻出版广电总局、财政部、发改委、国务院法制办等参加的领导小组,同时成立了起草小组和专家小组开始进行工作。这些小组深入到全国城乡,特别是基层进行调查研究,了解这些年来中央在实施公共文化服务方面的实际做法、效果以及广大人民群众的要求、期盼,并进行了广泛调研,听取意见。

　　“比如广场舞,我们在调研时发现,一部分人拥护广场舞作为公共文化服务,但还有一部分人坚决反对,认为广场舞扰民,还造成了其他一些问题。哪些应该纳入公共文化服务,哪些不应纳入,像这类在群众中反映出的问题我们都逐个进行了认真研究。”柳斌杰说。

　　接下来,就是起草法律文本的工作。一方面由各方面专家组成起草组,另一方面由高等院校、法律研究机构组成专家组,帮助起草法律文本,认真评估法律文本的科学性、可操作性。之后就开始征求各方面意见。为此,教科文卫委员会把草案征求意见稿放在网上听取人民群众的意见,在吸取这些意见后进一步修改草案文本。修改比较成熟以后,又提交专门委员会进行了三次认真审议,审议通过后决定提交全国人大常委会,经过法工委的有关工作后,提请全国人大常委会会议审议。

　　各级政府制定具体标准

　　此次公共文化服务保障法的立法过程,充分体现了民主立法、科学立法和依靠人民群众立法。“立法的基础是民意,法律的生命是执行,我们要充分体现民意,也要保障法律可以执行,如果不能执行就是一纸空文,缺乏生命力。所以,在这些方面我们都作了认真研究,现在的法律文本,普遍都认为政策保障明确,基本框架周全。”柳斌杰说。

　　他举例说,法律规定,国家制定一个时期的公共文化服务基本标准,由各级人民政府制定当地具体的公共文化服务标准。在审议中,委员们提出,公共文化服务的基本标准,在沿海一些城市是超过的,但在西部一些地区还做不到,所以要给地方政府留下发展公共文化服务的余地。“所有这些考虑,目的都是为了让法律可以落地,能够真正起到发展公共文化服务事业的法律保障作用。”

　　谈及立法中遇到的难点,柳斌杰坦言,政策问题是立法中协调难度最大的。比如,文化部希望公共文化服务的资源越多越好,但对于财政部来说却资金有限。“最后能提供多少比例,这些就要经过协调达到一致,有一方不认可也不能达成一致意见。”

　　将制定文化产业促进法

　　公共文化服务保障立法的过程比较受重视,还有一个重要原因是目前在我国的法律体系中,文化领域的立法仍是一个短板。

　　柳斌杰介绍,在公共文化服务保障法通过之前,我国文化领域的法律只有两个半:一个是文物保护法,一个是非物质文化遗产法,这两个都是文化保护传承方面的,其他方面都没有法律。还有“半个”是著作权法,之所以说是“半个”,因为著作权包括了文化和科技两方面,半个是文化,半个是科技。

　　为了补短板,文化领域立法是本届全国人大常委会工作的重点,而仅仅靠一部公共文化服务保障法显然是不够的。柳斌杰透露,下一步,全国人大常委会还要出台一部重要法律,就是文化产业促进法,这是一部和公共文化服务保障法同样重要的法律。此外,还有一些专门法律,比如制定图书馆法、修订著作权法、修订文物保护法等,下一步也将加紧进行。