一部关于生活垃圾分类的地方法规牵动了申城市民的心。

1月31日，市十五届人大二次会议第三次全体会议高票通过了《上海市生活垃圾管理条例》。从今年7月1日起，垃圾分类这一新时尚正式纳入法治框架。用市人大代表沈群慧的话来说，“这部法规的出台，可谓天时地利人和！”

立法的过程就是全市上下增进共识、形成合力的过程。这部法的背后，凝聚着各个小区的经验集成，记录着各方意见的博弈与权衡。

最终亮相的十章65条条款是如何出炉的？

全程全链条的立法调研

生活垃圾分类最终得益的是全体市民。上海自1996年起开展多轮垃圾分类试点，不过，推行20多年下来的整体效果不甚理想。在顾立军等代表看来，最大困难在于各类推广行动都是“只有软约束，没有强制力”。

细翻近几年的市人代会，不断有代表提出议案，呼吁围绕垃圾分类加快地方立法。作为连任代表，沈群慧对“硬约束”就深有感触，“有必要通过法律的强制性来培育居民的行为习惯。当初第十三届市人大代表就叮嘱我继续盯着立法这件事，这一盯就是好几年。”

对申城市民而言，生活垃圾分类，是环保必需，更是生活方式、社会治理和城市精细化管理方式的一场变革。而这场变革有一个临界点的酝酿。和沈群慧、顾立军一样，代表们在等待立法的“天时”。一些成功案例也在申城不断涌现。位于长宁区虹桥街道的爱建居民区中华别墅小区，仅仅用了半年时间，居民垃圾分类的参与率就从5％提高至98％。黄浦新苑还引入一批生活垃圾智能分类系统，这套系统可以对每袋垃圾进行精准追溯。

市人大常委会副主任肖贵玉说，经过多年实践，生活垃圾管理工作取得了不少有益的经验。这些经验需要通过地方立法将其制度化、法治化。同时也存在着全程分类管理体系不健全、基础设施建设和改造有待加快推进、源头减量和资源化利用水平有待提高等问题，亟需学习和借鉴国际国内先进经验，发挥立法智慧破解难题。

2017年，市人大常委会将生活垃圾管理立法列为重点调研项目，建立了由市人大常委会和市政府相关领导为双组长的立法调研小组，对生活垃圾治理的实践和地方立法面临的难点深入开展调研。2018年2月，市人大常委会将制定生活垃圾管理条例列为正式立法项目。自此，垃圾分类立法开始进入快车道。

一个月后，一场围绕“生活垃圾分类”的全链条调研徐徐展开，市人大城建环保委、法制委、法工委围绕垃圾全程分类体系建设的全链条及关键环节，先后深入10个区、20多个住宅小区、10余家企业，对源头分类、资源回收、分类运输、分类处置、湿垃圾和可回收物循环利用等开展实地调研，并聚焦实践中的堵点问题和立法关键制度设计，开展近10次专题研究、讨论，市人大常委会还专程赴宁波、杭州、厦门、大连、青岛等城市考察学习生活垃圾分类和立法经验。

与此同时，800多位市人大代表在这两年里带着“生活垃圾管理立法”议题走进社区，听取市民意见，在走街串户中，他们听到了各种声音，支持和赞成者众。据统计，代表们听取市民意见近两万人次，并发放三万余份调查问卷，其中，150多位市人大代表还先后参加了立法实地调研和代表论坛。

“在调研中，几乎所有市民都赞成立法，通过立法来改变上海市民长期以来形成的生活习惯，确实有它的难度，但正是一个改变的契机。”代表们说。

三次审议的博弈

立法本身就是一个平衡、协调矛盾的过程，立法者所确认的法律规范是一个历经多方博弈所形成的博弈均衡。生活垃圾管理立法就是一个“博弈”的过程。

2018年9月26日，《上海市生活垃圾管理条例（草案）》提交市人大常委会第六次会议一审。首次亮相的草案文本条款很快引发委员们的热议。

在介绍这部法规草案时，市绿化市容局局长邓建平提到了“三全”的概念：全生命周期管理、全社会普遍参与、全过程分类处理。委员们说，“这些立法的理念非常好，关键是我们要实现这部法规的理念，让法规能够管用、有可操作性。 比如谁是垃圾分类的责任主体？调研中听到的最多“一问”是，源头分类好的垃圾，为什么车子拉走后又倒在一起，这在立法中该如何解决？”

2018年11月，草案提交二审，大家对条例草案的框架结构以及关键条款又反复打磨。生活垃圾分类行为习惯的养成，不可能一蹴而就，需要多管齐下。市人大法制委主任委员陈立斌表示，草案的修改思路就是注重激励与约束并举。既注重发挥宣传教育的功能，坚持完善正向激励机制，又对违反管理要求的行为设定必要的处罚，引导单位和个人自觉履行生活垃圾管理义务。

常委会还会同市政府对生活垃圾规划编制、回收体系建设等难点问题进行了四次专题协调。2018年12月7日，市人大常委会在虹桥街道举行《上海市生活垃圾管理条例（草案）》（修改稿）立法听证会，围绕生活垃圾四分类是否合理，是否要调整？垃圾收集容器该如何设置？沙发、床垫等废旧家具等大件垃圾怎么收等三项内容，在居民“家门口”直接听取意见。

到了12月的常委会会议上，常委会委员发现，拿到的三审稿与一审稿相比，不少条款已“面目全非”，有了不少调整。这是博弈后的成果。

“作为‘公共产品’，这部法的制定过程理应公开、透明，让各方意见能够充分表达，从而尽可能平衡不同利益诉求、凝聚社会共识。”市人大常委会法工委主任丁伟说，经过三次审议和多方协调听证，观点的碰撞和多方博弈让草案能够寻求各种利益诉求的“最大公约数”。

人代会的表决

经过三审之后，垃圾分类立法进入最后的阶段——提交市人代会审议。这是继《上海市老年人权益保障条例》、《上海市食品安全条例》之后，提交上海市人代会审议表决的又一部重要立法。

丁伟解释，按照制定地方性法规条例的规定，关系到本市特别重大的事件，应该由代表大会来审议。考虑到垃圾综合处理需要全民参与，生活垃圾分类管理涉及到人们行为习惯的改变，这一草案应当由全体代表在大会上审议、表决，故本次将立法主体调整为市人代会。

虽然此前已经过几轮征求意见，人代会上代表们的交锋热议依然炽热。据统计，共有代表488人次提出646条意见和建议。“我们的原则是能采纳尽量采纳，不能采纳就逐一修改。”丁伟说，代表提出的意见涉及修改的地方43处，我们改了22处，可以说半数意见都采纳了。

1月31日，市十五届人大二次会议第三次全体会议高票通过了《上海市生活垃圾管理条例》。很多代表第一时间就转发此消息。

“立了法开完会，不等于垃圾分类工作做好了，这绝不是‘一场运动一场秀’。”市人大代表赵爱华的这番话也引发不少代表的共鸣。“这个条例出台以后能不能顺利落地，关键在于全体市民的理解、支持和参与。”代表们认为，生活垃圾分类管理涉及人们行为习惯的改变，“新时尚”的形成需要一个长期的过程。要在全市层面建立和推行生活垃圾全程管理制度，必然是一场持久战。

这的确是一场持久战，而立法迈出了关键的第一步。（王海燕）