制图/高岳

对担保融资规定的修改过程,只是中小企业促进法修法活动的一个剪影。在修订草案基础上,通过两次审议修改,将原中小企业促进法由7章扩展为10章,条文由45条增加到61条。此次修订幅度很大,几乎涉及到原法的每一个条文

□　母光栋

提到促进法,很多人的第一印象是“小法”“软法”,以为促进政策都是现成的,只是通过法律予以明确而已。也有人认为,促进法很少有部门利益矛盾,立法过程都是一帆风顺,皆大欢喜。实际上,每一部法律都有自身的特点,立法要针对问题、解决问题,或多或少都会遇到特定难题,正所谓每次立法“都有一本难念的经”。对于立法人来说,任何一部法律,我们都要怀有一颗敬畏之心,不能有半点马虎和大意,都要秉持精益求精的工匠精神,精雕细琢,努力做到最好。2017年修改中小企业促进法,这方面的体会尤其深刻。

“小”法不小　难题不少

2017年2月3日,是春节假期后的第一天。上午,法工委召开委务会,布置下一步工作。会后,法工委社会法室领导立即召集大家,传达委务会精神,宣布中小企业促进法修改工作由社会法室负责。在接连经历了制定慈善法、境外非政府组织境内活动管理法和修改红十字会法几场“硬仗”后,大家对接手新的立法任务十分兴奋,摩拳擦掌,信心十足。

“不要小看这部法,它非常重要,直接关系到广大中小企业的生存和发展,大了看,还关系到经济结构调整和产业转型升级。我初步看了一下,修订草案也反映了不少难题和矛盾。”室领导提醒大家。

此时,离2016年10月修订草案初次审议,已经过去3个月。面对全新立法任务,我们把信心转化为行动,立即着手工作。在法工委领导带领下,我们第一时间和起草单位、业务主管部门座谈,与我委经济法室进行详细沟通,全面了解前期立法情况。先后到北京、安徽、贵州、辽宁、山西、内蒙古等地调研,了解实际情况,形成基本认识,为修法打好基础。

事实证明,这部法律的确不简单。修订草案在原来法律的基础上,增设了3章,在财税、融资、创新等方面规定了许多促进措施,涉及大量专业知识。我们边调研边学习,查找梳理文件,恶补专业知识。通过进一步工作,我们了解到,这部法律在是否增加税费优惠措施、是否专章规定法律责任等问题上,始终存在争议。

“根据物权法的规定,以应收账款进行的担保融资属于权利质权,修订草案第二十条把应收账款作为动产的一种,与物权法的规定不一致。”4月份法工委委务会上,民法室的同志对担保融资的有关规定提出了意见。就这一问题,我们之前与起草单位的同志进行过沟通。会后我们将修改稿送起草单位再次征求意见。起草单位回复意见认为,按照国外实践和国内民法理论,动产既包括有形动产(机器设备、存货等),也包括无形动产(应收账款、知识产权等),不赞成对修订草案表述作出修改。

和起草单位的意见存在分歧,怎么办?起草单位经过两年多形成的草案有关规定,能不能直接按照我们的理解作出修改?这些问题摆在了我们面前。作为常委会立法参谋助手,我们保持立法人的理性和对立法工作的敬畏,没有简单下结论。在二审稿中,我们“按兵不动”,对这一规定没有修改,进一步听取各方面意见和建议,并积极开展调查论证工作。

他山之石　可以攻玉

“既然涉及民法理论问题,我们不妨专门听取专家的意见,征求意见形式不必拘泥于专家座谈会,可以就某一具体问题给专家发函,请他们论证。”委领导在听取汇报后,向我们作出指示。随后,我们选择了社科院、人民大学的3位知名民法专家,就立法中的分歧问题发函,征求他们的意见。专家们进行充分论证,并及时回复了意见。

“从性质上讲,应收账款属于债权而非动产物权,将其作为动产融资担保的标的物不恰当。”社科院法学所专家的意见与民法室的意见高度一致。“动产质权和权利质权比肩而立,应收账款应当归入权利质权范畴”“动产担保与应收账款之间是叔侄关系,而非父子关系。”人民大学法学院的专家作了形象而直观的比喻。

在电话沟通时,专家们对这种就专门问题发函征求意见的方式表示肯定。“形式灵活,针对性强,考虑了我们工作的实际情况,保证我们有充分的时间来思考和论证,以后可以多采取这种形式。”有的专家这样评价。

有了专家的理论支持,我们底气更足了。随后,开始着手解决与之相关的另一个问题。修订草案规定,国家“推动建立全国统一的动产融资登记互联网公示系统”。根据起草时的考虑,这一系统特指中国人民银行征信中心建立的“动产融资统一登记系统”。据了解,除了这一系统外,近年来各地工商行政管理部门还建立了互联网动产抵押登记系统。在此情况下,“动产融资登记互联网公示系统”指的到底是哪一个系统,两个系统能否实现全国统一?我们一开始就表示了疑问。原国家工商总局也不赞成修订草案的这一表述。

发扬民主　妥善处理

“修订草案的底子已经很好了,社会法室根据常委会审议意见,又作了进一步修改,的确不容易。”在几次法律委员会会议上,当时法律委的领导对起草单位列席会议的领导这样说。法律委领导德高望重,是老立法人,有丰富的立法工作经验。这一说法,既充分肯定了起草单位的工作,又为我们进一步修改完善修订草案争取了理解和支持。

法律委员会履行统一审议职责,社会法室作为法工委的内设机构,同时也是法律委员会的办事机构。工作中,我们一直十分重视处理好与其他专门委员会办事机构的关系。在法律委和起草单位的领导达成基本共识的同时,我们根据专家和有关部门的意见,进一步与起草单位的同志进行了沟通。最终形成的一致意见认为,应收账款等融资担保形式是实践所需,应当在法律中予以明确,根据常委会委员的意见,还可以增加知识产权作为担保品。

根据这一认识,我们在修订草案中既突出主要内容,又处理好本法与物权法等其他法律的协调一致,删去了动产担保融资中的“动产”,确保法律规定能涵盖应收账款、知识产权等担保融资形式。同时,根据实践中担保融资互联网登记系统不统一的现状,删去了修订草案中关于特定担保融资登记系统的规定,避免影响和误导实践。最终,将这一规定修改为“国家完善担保融资制度,支持金融机构为中小企业提供以应收账款、知识产权、存货、机器设备等为担保品的担保融资。”至此,修订草案中这一争议较大的问题,得到了妥善圆满的处理。

对担保融资规定的修改过程,只是中小企业促进法修法活动的一个剪影。在修订草案基础上,通过两次审议修改,将原中小企业促进法由7章扩展为10章,条文由45条增加到61条。此次修订幅度很大,几乎涉及到原法的每一个条文。在整部法律修改过程中,我们根据近年来中小企业相关领域的改革实践,认真贯彻落实党中央要求,充分体现国务院政策措施,积极吸收地方成功做法,通过法律规定提升扶持政策的效力层级,释放制度红利,稳定中小企业发展预期,着力解决中小企业发展面临的实际困难,增强了中小企业的获得感。法律修订通过一年多来,根据工信部方面反馈的情况,在各方面的积极宣传和大力支持下,新中小企业促进法实施效果较好,受到了广大中小企业的热烈欢迎。

(作者单位:全国人大常委会法工委社会法室)