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认罪认罚案件值班律师有效参与问题研究
——以Q县级市检察机关工作实际为视角
石小虎 李律毅*
关键词：认罪认罚；值班律师；量刑建议；疫情防控；案件比
一、值班律师制度的法律依据和值班律师职责
《刑事诉讼法》第三十六条、第三十七条、第三十八条、第一百七十三条、《人民检察院刑事诉讼规则》第二百六十七条、第二百六十八条、第二百六十九条、第二百七十二条、《法律援助值班律师工作办法》第二条、第六条、第十四条等对值班律师制度、值班律师的含义作了阐释，并对值班律师的工作职责、适用案件类型等作了规定。
根据相关条文规定，犯罪嫌疑人自愿认罪认罚、没有辩护人的，在审查逮捕阶段，人民检察院应当要求公安机关通知值班律师为其提供法律帮助；审查起诉阶段，人民检察院应当通知值班律师为其提供法律帮助，并为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利。人民检察院应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定，听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师关于涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定;从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议;认罪认罚后案件审理适用的程序等方面的意见，并记录在案。人民检察院不采纳辩护人或者值班律师所提意见的，应当向其说明理由。
值班律师可以应犯罪嫌疑人、被告人的约见进行会见，也可以经办案机关允许主动会见;辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起可以查阅案卷材料、了解案情。值班律师主要从提供法律咨询建议、提供程序选择、帮助犯罪嫌疑人、被告人申请变更强制措施、对案件处理提出意见、帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助等几方面提供帮助；并且向犯罪嫌疑人、被告人释明认罪认罚的性质和法律规定，对人民检察院指控罪名、量刑建议、诉讼程序适用等事项提出意见;在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场。
（一）办理案件基本情况
2019年1月至2021年6月，Q县级市检察院共受理审查起诉案件1330件1841人，受理时已被逮捕744人，适用认罪认罚案件1115件1476人，涉及辩护人及值班律师共1011人，值班律师占885人，适用速裁程序394件。提出确定性量刑建议683人，采纳确定型量刑建议669人。
（二）Q县级市律师值班及派遣情况
Q县级市现有在编在册律师60名（含已退休），2019年全年向在编在册律师指派450件法律援助案件，2020年全年向在编在册律师指派近400件法律援助案件，2021年计划向在编在册律师指派460件法律援助案件。按照法律援助律师值班安排，每周一至周五法律援助服务中心律师值班全覆盖，法院（周一）、检察院（周四）、信访局（周三）每周各值班一天，补贴报酬为200元/天，另有村社区常态化服务值班（律师法律顾问），Q县级市看守所根据实际需要再行提供。
（三）Q县级市检察院值班律师派遣情况和报酬情况
2019年Q县级市司法局派驻检察院值班律师情况：每周四值全天，报酬为200元/天。2020-2021年Q县级市司法局派驻检察院值班律师情况：每周二、周四各值半天，报酬为200元/天。
三、存在的问题和原因分析
（一）存在的问题
1.角色错位，异化为见证人。认罪认罚从宽制度，设立值班律师，作用在于为被追诉人提供有效的法律帮助，使其了解认罪认罚的性质及可能造成的后果，避免盲目或错误认罪认罚。但实践中，很大一部分值班律师在具体的认罪认罚从宽案件办理过程中并没有为犯罪嫌疑人、被告人真正发挥法律帮助作用，而是在检察机关办案区、会见室或者看守所以见证人身份，就《认罪认罚具结书》的签署过程进行见证，有的甚至对签署的文件性质和内容不清楚，或着虽然有所了解，但对被追诉人的事实或情节并不上心，仅仅作为见证人签字而已。以Q县级市为例，疫情期间为有效降低案件比，减少办案程序空转等情况，速裁案件、简案快办等因值班律师值班派遣周期较长，尤其是被羁押的犯罪嫌疑人，因人身自由受到限制，有些案件并没有当面签署具结书，而是事后补签，值班律师作为见证人并未能有效参与其中，值班律师对被追诉人认罪认罚真实性的保障便流于形式，对被追诉人提供的法律帮助没有起到实质性的作用。
2.值班律师帮助有限，作用发挥不充分。一是律师参与的积极性不高。值班律师多是以法律援助身份出现，作用上仅仅是提供法律帮助，没有辩护律师的职能，通常是在侦查机关或检察机关的主导下参与，其主动参与案件流程的热情度不高。二是被追诉人对值班律师的需求较低。认罪认罚从宽案件中，在侦查以及审查起诉阶段，被追诉人通常能被如实告知认罪认罚的相关条件、后果及自行选择的权利，在经过与有经验的羁押人员交流和自我掌握的法律知识情况下，权衡利弊后，通常能够做出是否接受认罪认罚的初步选择，在审查起诉阶段与值班律师会见前绝大部分已认罪认罚，便不愿再选择律师的帮助，希望办案流程能够快点结束，于是对值班律师的需求并不强烈。三是帮助的范围有限。一是值班律师为没有辩护人的被追诉人提供包括法律咨询、程序选择、变更强制措施、对案件提出意见等形式的法律帮助有局限，通常是以诉前的程序选择为主导帮助范围。二是值班律师不具备辩护律师的职能，没有阅卷权、在场权，不能参与庭审，发挥不了较大的作用，限制了其法律帮助的效果。三是量刑协商机制不健全。量刑通常由检察机关、审判法院所主导，尤其是简案快办的情况下，听取律师的意见不够，量刑的标准、尺度、后果等方面值班律师没有直接参与协商或参与协商较少，多是被告知量刑的结果，让其签署认罪认罚具结书。
（二）原因分析
1.律师总量较少，法律援助派遣量大，难以保障案件办理实际需求。以Q县级市为例，现有在编在册律师60名（含已退休），2019年Q县级市司法行政机关全年向在编在册律师指派450件法律援助案件，2020年全年向在编在册律师指派近400件法律援助案件，2021年计划向在编在册律师指派460件法律援助案件（含民事、刑事、新政案件，不含认罪认罚值班案件），且法律援助服务中心工作日律师值班需要全覆盖，法、检、信访各单位每周需派遣律师值班一天，除此要应对其他政府机构或部门的临时法律服务。以市检察院值班律师用量来看，2019年1月至2021年6月，Q县级市市检察院共受理审查起诉案件1330件1841人，适用认罪认罚案件1115件1476人，涉及辩护人及值班律师共1011人，值班律师占885人；平均每名律师要办理认罪认罚案件约25件。律师总体工作量大，但人数却有限，难以保障Q县级市刑事案件办理对值班律师的实际需要。
2.缺乏有效激励保障机制调动积极性。虽然法律有规定，给予值班律师报酬，但并没有明确的细化标准，故各地差异较大，认罪认罚从宽案件中，法律援助律师所获报酬普遍较低，与期望报酬值相差较大。以Q县级市为例，办理一件民事或行政案件所获补贴为1200元，刑事案件按阶段收费，侦查、审查起诉、审判阶段分别补贴600、600、900元，参与值班的律师所获补贴就更低了，每值班一天补贴仅获200元。正是所获收入与其付出严重不成正比，相比其他收入更没有可比性，又由于没有辩护律师的职能，在值班过程中仅仅是提供法律帮助，一般都是在侦查机关或公诉机关的主导下参与，难以调动援助值班律师的热情。
3.犯罪嫌疑人对值班律师的需求较低，对值班律师的信任不够。认罪认罚从宽案件中，在与值班律师会见前多数已认罪认罚，有些被追诉人知道案件已经定型，事实清楚，证据充分，有无值班律师结果都一样，不愿选择律师的帮助，并且多数人观念，免费的律师难以做到尽心尽责，故对值班律师的需求并不强烈。
4.受疫情防控常态化和降低案件比大背景影响。2020年、2021年受疫情影响，被追诉人的出行受到极大影响，且为了配合疫情防控常态化要求，尤其是被羁押的犯罪嫌疑人或被告人，办案人员要对其见上一面尚且困难，更不论值班律师或辩护人。在对被羁押人员进行权利义务告知、做笔录等活动时需要经过一系列复杂的流程，且提讯或审判大多采用远程视频方式，因办案需求，该系统实际上有公安机关、监委机关、法院等单位协调使用，并非就只有检察机关独自使用。在有限的时间内，值班律师只能通过检察院远程提讯视频方式与被羁押人员进行沟通，且对量刑建议的商确和认罪认罚具结书签署作见证，难以拉近心与心之间的距离，形成有力沟通效果和取得其信任。
最高检张军检察长强调，检察机关要充分保障每一个犯罪嫌疑人或被告人的诉讼权利，减少程序空转，有效降低案件比，提高案件认罪认罚适用率、量刑建议采纳率以及确定型量刑建议使用率，以Q县级市检察案件为例，自疫情开始（2019年12月）至2021年6月，近百分八十五的案件做到了不退侦、不延长审查起诉期限，全部在一个月之内办结，案件比确实得到降低。2019年Q县级市司法局派驻检察院值班律师为每周二值全天，补贴为200元/天。在为充分利用值班律师资源，保障案件需求的情况下，经与司法局沟通，2020年开始将律师值班改为每周二、周四各值半天，但值班补贴仍为200元/天。而对于羁押案件而言，有很大一部分案件在经排班后进行远程提讯的时间在周一、周三、周五，故没有值班律师值班，值班律师在没有明确值班表排班的情况下，很难做到随叫随到，被追诉人被羁押于离Q县级市约100km的成都市看守所的，更谈不上值班律师保障。因此难以避免出现被羁押的犯罪嫌疑人签署具结书时无值班律师在场，而是进行事后补签的情况，律师无法有效参与其中。
5.援助值班律师缺乏有力的监督考核体系。一是选任标准不明确。目前对值班律师的资质要求，仅局限于具有法律职业资格的从业律师，对其是否具有一定的律师级别、从事律师工作一定的年限，是否有丰富的刑诉案件实践经验，是否具有一定的业务素质等，均没有统一明确的规定。实践中，有的地方值班律师由司法部门指派，有的地方采取由具有律师身份的人轮流式值班，Q县级市便是采用前者。二是缺少考核。对值班律师参与认罪认罚从宽案件参与的有效性，如何评价，如何考核，没有相关的考核标准。因此在现实值班中经常出现值班律师应当值班而无故缺席情况。三是监督不完善。虽然司法机关对值班律师在认罪认罚案件中参与的有效性存在一定的监督，但因值班律师选任标准不明确、缺少必要的评价，这种监督也是不全面的，是软弱的，不具备应有的刚性。即使值班工作没有做好，值班律师不会受到较大负面影响。
（一）立法上的完善和细化
1.赋予相应的诉讼权利。如通过司法解释或地方规章制度、规范性文件，赋予值班律师参与认罪认罚案件相关的诉讼权利，比如说赋予值班律师在场权、阅卷权和一定的会见权，并做好值班律师与辩护律师的衔接和转化。若被追诉人需要委托辩护人，在经被追诉人同意后，优先由为其提供过法律帮助的值班律师充当辩护，以调动值班律师积极性，充分发挥值班律师的作用，实现值班律师参与认罪认罚案件的有效性，体现其应有的价值。
2.完善相关配套制度。结合司法实践中存在的制度缺陷，不断地加以完善。比如说严格任职资格、提高参与认罪认罚案件补贴、建立信息化平台促进有效参与、值班律师和司法机关（尤其是检察机关）在量刑上的协商机制、值班律师与司法机关联动保障机制等相关制度，使值班律师参与认罪认罚案件更加具有可操作性，提高参与的有效性。
（二）灵活执行律师值班制度
1.扩大检察机关不捕不诉裁量权，大力发挥“少捕慎诉”对于促进案件繁简分流的作用。对于已经被刑事拘留的当事人，罪行较轻的，人身危险性较低，再犯可能性较小，且能保证随时到案的，应当积极争取不提请逮捕；对于已经被逮捕的，也可以综合上述情节进行羁押必要性审查，申请变更强制措施。尤其是在疫情防控常态化情况下，降低被追诉人的羁押率有利于案件的快速办理和增强值班律师的有效参与，同时对被追诉人从内心真诚地“认罪认罚”有着良好的促进作用，避免在审判阶段翻供、判决后提请上诉等情况的发生，有效避免司法资源的浪费。
2.定期值班和不定期值班制度相结合。在进行定期派遣律师值班的基础之上，再建立不定期值班随叫随到制度。不定期随叫随到制度可以针对特定对象的律师，如刚执业不久，案源较少的新生律师。既能帮刚执业不久的新生律师获得收入，增长经验，又能保障刑事案件办理对值班律师的需求。
（三）强化律师职业保障和有效激励
1.加大投入财政经费保障。按照制度设计，值班律师服务的是被追诉人，而被追诉人本应承担的诉讼费用由国家财政承担，在财政上应当加大预算范围和力度，将值班律师参与认罪认罚案件的经费额度提升。
2.提高值班律师的办案补贴。以目前市场经济的现状看，我国的法律服务市场已经实现了办案质量的大幅提升和服务费用的高涨，而值班律师参与认罪认罚案件的补助费用却较少，与市场现状不符，政府可通过购买服务来提高值班律师参与该类案件的补贴，真正体现律师参与价值。另外如值班律师前往较远的成都市看守所或其他地方进行办案保障时所产生的差旅费用，应当支持报销。
3.制定相关激励政策。对有效参与认罪认罚案件的值班律师给与政治上、物质上、精神上奖励，提高值班律师存在感、获得感和被认可感，以推动其积极性，挽回权责利失衡的不良现状。
4.进行必要的风险防范，营造良好的值班环境。要切实维护值班律师的合法权益，保障其依法履行职责，不得随意干涉值班律师履行职务，对依法履职的值班律师本人或者近亲属合法利益受到侵害的要给与足够的保护，建立“容错”机制，对其处分处理有错误的，及时予以纠正，恢复名誉，消除影响。如Q县级市检察院借教育整顿之机，积极探索建立了“三个规定”告知书制度，并将其运用到案件办理中，进一步拓展检务公开范围，提高三个规定知晓率，增强检察人员、律师、当事人贯彻落实“三个规定”的责任感和自觉性，有效避免过问、干预案件的发生，为值班律师营造一个良好的值班环境。
（四）构建评价监督体系
1.严格对照标准进行考核。实现值班律师有效参与的前提是构建值班律师有效参与的标准，并根据标准对值班律师的行为进行评价、考核，如针对值班律师参与案件的专业水平、工作作风、实际效果、律师的职业道德修养等方面评价，确定不同的等次，给与不同的奖惩。通过相关评价结果作为律师与法官、检察官进行交流轮岗的一种有力评定依据。
2.强化履职监督。主管机关如司法行政机关应当加强对值班律师参与认罪认罚案件的监督，建立程序制裁和惩戒机制，对值班律师在履行职责过程中，如无故缺席值班或虽然参与值班但并未有效了解案情、提供建议，因律师原因导致案件处理错误或律师出现违法违规违纪行为，给与一定的处分，追究相关责任。对严重违反相关规定，造成严重后果，需要追究刑事责任的要坚决追究责任。即通过制裁和惩戒等方式的监督，保障值班律师提供法律帮助的实质性和有效性。
随着国家治理体系和治理能力的不断深入发展，成渝双城经济圈的不断融合，以及我们在服务成德眉资同城化发展过程中势必会出现诸多法律新问题，而作为刑事法律保障案件当事人诉讼权利的重大制度，值班律师制度的创设，是认罪认罚从宽制度有效实施的重要体现，将承担着不可忽视的作用。
尤其是近两年疫情防控常态化和降低案件比的特殊背景下，不断完善值班律师制度，提高值班律师积极性，努力实现值班律师的“有效”参与，保障当事人认罪认罚的真实性和自愿性，实现其诉讼权利，维护司法公正，提高司法效率，推动认罪认罚从宽制度更深、更实实施。将会为我国的“刑事辩护全覆盖”向纵深推进注入新的活力，成为推动我国辩护制度发展的第三种力量，也是司法机关服务成德眉资同城化发展作出的实际行动，更是牢记初心、践行使命的责任担当。
* 作者单位：邛崃市人民检察院
责任编辑：总管理员
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