2018年10月22日，《农村土地承包法修正案(草案)》提请第十三届全国人大常委会第六次会议二审。 中国《农村土地承包法》自2003年1月1日起开始施行，2017年10月31日，《农村土地承包法修正案(草案)》一审稿提交全国人大常委会审议，这是这部农村土地的基本大法施行14年后迎来首次调整。 而时隔一年以后，此次提交审议的二审稿，将“三权分置”改革相关方面作为重点内容加以规定，并在细节上从法律层面作出了完善。

所谓“三权分置”，是针对农村土地之前的两权，即土地所有权和承包经营权作出进一步延伸分解，将承包经营权分置为承包权和经营权，承包权属于村民，经营权成为了村民可以流转的权属。

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》正式提出，深化农村土地制度改革的基本方向是：落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。 2016年11月，中办国办联合下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，“三权分置”改革进入具体落实阶段。

21世纪经济报道日前引述农业农村部的数据称，截至2017年底，全国土地经营权流转面积已达到5.12亿亩，流转率37%，流转合同签订率达到68.3%。 其中，全国以入股形式流转土地的达到0.3亿亩，占流转总面积的5.8%。 流转和部分流转土地的农户数也超过了7000万户，占比近30%。

农村农业部部长韩长赋曾对此表示，“三权分置”是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策。 他直言，此举让农民既可以沉下心来搞生产，又可以放心流转土地经营权，还可以安心进城务工。

全国人大宪法和法律委员会就二审稿修订时介绍称，“三权分置”改革的核心问题是家庭承包的承包户在经营方式上发生转变，即由农户自己经营，转变为保留土地承包权，将承包地流转给他人经营，实现土地承包经营权和土地经营权的分离，农户保留土地承包权。

据此，二审稿中新增条款明确，“农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”。

“近年来很多农民外出打工，有的甚至举家进城落户，如果把土地流转给别人经营，这地还是不是我的？收益归谁？能不能收回？这些都是遇到的新问题。 ”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映对界面新闻表示，在城镇化的进程中，随着大量农村劳动力离开耕地涌向城市，很大一部分承包地被流转出去不再经营，土地产权结构形成了“三权分置”，因此在法律层面上，亟需明晰承包地的三权性质和相互关系，以便理解和实践操作。

按照现行的《农村土地承包法》第二十六条规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。 承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。

在王小映看来，法律应当平等保护农民的土地承包经营权，无论是进城务工的还是留守农村的，都不能强制无偿收回其承包地，“此举不仅有失公平，且实施起来很难，亟需落实新的规定予以明确。 ”据了解，在一审稿中，上述二十六条内容已经被删除。

在明晰“三权分置”的基础上，二审稿针对保护土地经营权主体的权利新增规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯”。

“一方面，不想种地的农户增加了，另一方面，以家庭农场为代表的规模化新型农业经营主体也在不断增加，土地流转的供给和需求都在提升。 ”王小映表示，在这样的背景下，如何保护新型农业经营主体的经营权，如何平衡农户和新型农业经营主体间的权利关系，无疑显得十分重要。

据了解，现行《农村土地承包法》并未明确提出土地经营权的概念，只是将重点放在稳定土地承包关系以及保护农户的土地承包经营权上，主要规范界定了村集体和农户之间的关系。 如今随着情况发生变化，二审稿传达出的信号是，既要坚持土地承包关系长久稳定，同时还要保护农业经营主体的土地经营权。

王小映表示，农业经营主体究竟享有什么权利，经营权究竟是什么性质的权利，法律要做出界定并适当保护。 因为在土地流转的实践中，农户和农业经营主体间的合约关系并不稳定，农户因各种原因撕毁合约、收回土地的情况屡有发生。 由于缺乏相关法律依据，农业经营主体往往陷入被动。

他进一步分析道，二审稿明确提出土地经营权的概念，有了这一法律依据之后，有利于增强农业经营主体的权利意识，维护农业经营关系稳定持续发展。

另外，实践中，不同经营主体对土地经营权登记颁证的需求存在差异。 有的经营者希望能通过登记的方式获得长期稳定的土地经营权，而有的短期经营者则认为没有必要办理登记。

对此，二审稿增加规定，土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。 未经登记，不得对抗善意第三人。 同时，为避免承包方随意解除合同，二审稿增加规定，承包方不得单方解除土地经营权流转合同，但受让方有法定情形的除外。